אחרי כשלוש שנות עבודה, הצוות הבין־משרדי לבחינת שינויים בתחום היטל ההשבחה ממליץ לבצע שורה של שינויים שנועדו לצמצם את חוסר הוודאות סביב אחד המיסים השנויים במחלוקת בענף הנדל"ן. בין ההמלצות המרכזיות: דחיית החיוב בהיטל השבחה בתוכניות שבהן עדיין לא ברור אילו זכויות בנייה יאושרו בפועל, קביעת לוחות זמנים מחייבים להכנת שומות והסדרת כללים שכבר עוצבו בפסיקות בתי המשפט.
לצד זאת, הדוח מבדיל בין צעדים שהצוות ממליץ לקדם כבר בטווח הקרוב באמצעות תיקוני חקיקה ממוקדים, לבין רפורמות רחבות יותר - ובהן שינוי מנגנון גביית ההיטל, ביטול מכירת נכס כאירוע מס וחלוקת הכנסות בין רשויות - שלגביהן נקבע כי נדרשת עבודת מטה נוספת. בשטח כבר נמתחה ביקורת על הדוח ונטען כי אף שהוא מנסה ליצור ודאות, ההמלצות יהפכו את ההיטל לאגרה גבוהה אף יותר.
היטל השבחה הוא תשלום חובה שמשלם בעל נכס לרשות המקומית כאשר תוכנית בנייה, הקלה או שימוש חורג מעלים את שווי הקרקע או הנכס. הכספים משמשים את הרשויות למימון תשתיות, מבני ציבור, רכישת קרקעות לצורכי ציבור ופיתוח עירוני. אלא שבמשך שנים ספג המנגנון ביקורת בשל הקושי להעריך מראש את גובה ההיטל, פערים גדולים בין שומות, הליכי ערר ממושכים והבדלים משמעותיים בהכנסות בין רשויות מקומיות.
על רקע הקשיים החליטה הממשלה כבר בפברואר 2023 להקים צוות בין־משרדי בראשות המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט אזרחי), כרמית יוליס, ומנכ"ל משרד הפנים, ישראל אוזן. בצוות חברים בין היתר השמאי הממשלתי הראשי, מנכ"ל מינהל התכנון, נציגי משרד האוצר, משרד המשפטים ומשרד הפנים.
חיוב רק כשהזכויות יהיו ודאיות
ההמלצה המרכזית של הצוות היא לדחות את מועד החיוב בהיטל השבחה בתוכניות מורכבות. כיום עשוי להיווצר חיוב כבר עם אישור תוכנית, גם כאשר עדיין לא ברור אילו זכויות בנייה יאושרו בפועל. הצוות ממליץ כי במקרים של "זכויות מותנות" או תוכניות שאינן קונקרטיות דיין, החיוב יידחה לשלב שבו יינתן היתר הבנייה בפועל ויתברר היקף הזכויות הסופי.
לפי הצוות, המהלך צפוי לצמצם שומות המבוססות על הערכות ספקולטיביות ולהעניק ודאות רבה יותר לבעלי הקרקע, ליזמים ולרשויות המקומיות. למעשה, ההמלצה מעגנת בחקיקה עקרונות שכבר התגבשו בשנים האחרונות בפסיקות בתי המשפט.
המלצה נוספת נוגעת להתחדשות עירונית. הצוות ממליץ לאמץ מתווה שמאי אחיד לעסקאות מכר של דירות בבתים משותפים לאחר אישור תוכניות התחדשות עירונית, בהתאם לפסיקה העדכנית. המשמעות היא שבעלי דירות שימכרו את נכסיהם לא יחויבו בהיטל בגין זכויות עתידיות שטרם התגבשו, מהלך שנועד להפחית מחלוקות שמאיות ולהקל על בעלי הדירות.
עוד ממליץ הצוות לקבוע לוחות זמנים מחייבים להכנת שומות השבחה על ידי כלל הגורמים המעורבים - מהוועדות המקומיות ועד השמאים המכריעים - ולבחון מנגנונים שיתמרצו עמידה בלוחות הזמנים.
בנוסף, מוצע להקים פורום מקצועי קבוע, המשותף למשפטנים ולשמאים, שידון בסוגיות עקרוניות ויפרסם חוות דעת מקצועיות. לפי הצוות, מהלך כזה צפוי לקצר הליכי ערר והשגה ולצמצם התדיינויות משפטיות.
ישראל אוזן, כרמית יוליס
(צילום: מוקי שוורץ, דוברות משרד המשפטים)
הרפורמות הגדולות ימתינו
לצד הצעדים המיידיים בחן הצוות גם שורה של רפורמות מרחיקות לכת, אך קבע כי הן דורשות מחקר נוסף ותיאום עם משרדי הממשלה והשלטון המקומי.
בין היתר מדובר בבחינת מעבר לשיטת חיוב פשוטה יותר באמצעות תעריפים אחידים לפי אזורים, שילוב היטל ההשבחה במסגרת מס שבח או הטלת מס מכירה חד פעמי; ביטול עסקת מכר כאירוע המחייב בתשלום היטל, כך שהגבייה תבוצע רק עם קבלת היתר בנייה או תחילת השימוש בנכס.
כמו כן, מדובר בפיתוח כלים שמאיים חדשים, ובהם פיילוטים לקביעת גובה ההיטל כבר עם אישור התוכנית; חיזוק עצמאותם של השמאים באמצעות ניתוק הזיקה בינם לבין הוועדות המקומיות והרחבת השקיפות; וכן בחינת הקמת קרן ארצית שתסייע לצמצם את הפערים בהכנסות מהיטל השבחה בין רשויות חזקות במרכז לבין רשויות חלשות בפריפריה.
"צ'ק פתוח לרשות המקומית"
בשטח, כאמור, התעוררה ביקורת על המלצות הוועדה. עו"ד צבי שוב, המתמחה בהיטלי השבחה, ציין כי "המלצות הצוות אמנם מנסות לייצר ודאות בתחום היטלי ההשבחה, אלא שעולה מהן כי המדינה מנסה להפוך את היטל ההשבחה מאמצעי למדידת התעשרות - לאגרה קבועה ומנופחת, שרק תלך ותעלה ככל שערכי הקרקע בישראל ימשיכו לנסוק. כשאנחנו דוחים את מועד השומה לשלב היתר הבנייה, אנחנו בעצם חותמים על צ'ק פתוח לרשות המקומית, שיופעל במועד שבו הקרקע תהיה שווה הרבה יותר".
לדבריו, "ההמלצות האלו, במסווה של פישוט הליכים, מייצרות למעשה חוסר ודאות דרמטי עבור הקונה והמוכר כאחד. לגבי סוגיית לוחות הזמנים, אנו תומכים בנחישות בקביעת לוחות זמנים מחייבים לכלל הגורמים (שמאי ועדה ועד שמאי מכריע), אך לוח זמנים ללא סנקציות הוא בגדר המלצה בלבד. אנו מציעים כי אי עמידה של הרשות בלוחות הזמנים תגרור הקפאת ריבית והצמדה על היטלים שנויים במחלוקת - מהלך שיעודד את הרשויות לעבוד ביעילות".
בנוסף, אמר כי "הקביעה לפיה תוכנית מתארית אינה מהווה אירוע מס היא חיובית, אך היא מעלה את השאלה - מה יקרה ביום שאחרי? אם בעל הקרקע נהנה מעליית ערך אך לא משלם היטל, עלינו לוודא שלא נוצר חוב מסתתר, שיתפוצץ ביום שבו תאושר תוכנית מפורטת. שקיפות מלאה מול בעל הנכס היא המפתח כאן".
לדבריו, "בשורה התחתונה, עד שלא נראה מנגנונים ששומרים על כיסו של בעל הקרקע ולא רק על קופת הרשות, ההמלצות הללו יישארו בגדר אשליה של ודאות, ומי שישלם את המחיר יהיה הציבור. הגיע הזמן למהלך כולל, שמתייחס לשני צידי המטבע: לא רק לאופן שבו המדינה גובה כספים, אלא גם למנגנוני הפיצוי ההוגנים בגין פגיעה בערך הקרקע. לא ייתכן שהדיון יתמקד אך ורק במיקסום הגבייה, תוך התעלמות מהצורך לאזן את המשוואה ולתת מענה מלא למי שזכויותיו נפגעות".
עו"ד משה רז-כהן ממשרד עוה"ד רז-כהן פרשקר ושות' הוסיף כי "הצוות דחה את ההצעה לדחיית מועד תחשיב ההשבחה למועד ההיתר, וזאת בין היתר משום שנשמעו טענות ששינוי זה יביא לעליית מחירי הדיור. שוב הנימוק שעוצר כל רפורמה בדיני המס. יש לשוב בפעם המאה ולהדגיש שבשוק הדיור בישראל, שמתאפיין בעודף ביקוש על היצע, מחירי הדיור נקבעים רק לפי נכונות הרוכשים לשלם עבור הדירה ובמנותק מעלויות המוכר".
"באמת מישהו מעלה על דעתו, שאם בעל קרקע או יזם יצליח לצמצם מעלויות המס, הוא יוריד ממחיר הדירה?", תהה עו"ד רז-כהן, "בשוק שבעודף ביקוש קשיח, המוכר תמיד יגבה את המקסימום האפשרי מהצרכנים. כך שחבל שהרפורמה בעניין דחיית תחשיב ההשבחה, שהייתה תורמת להגינות וליעילות, ירדה מהפרק. הצוות המליץ לדחות את תחשיב ההשבחה למועד ההיתר, רק במקרה של זכויות מותלות (זכויות בנייה שעשויות להתקבל בעתיד, אבל עדיין אינן ודאיות - ה.צ). לא קשה לשער שהכלל יביא לאימוץ גורף של תוכניות הכוללות זכויות מותלות".
לדבריו, "בשוק שכמעט תמיד עולה, הרשויות מעדיפות להביא לדחיית התחשיב. זכויות מותלות הן רעה חולה של חוסר ודאות, בדומה לעולם ההקלות. לאחר שבשנות ה-80 של המאה הקודמת נקבע כי אין סמכות להוסיף זכויות בנייה ברישוי, ולאחר שבוטל לאחרונה מוסד ההקלות, שיקול דעת בהליך הרישוי יחזור ובגדול בדלת האחורית".
עו"ד תומר גור, שותף במשרד עוה"ד ארנון תדמור לוי ומומחה לתכנון ובנייה והיטל השבחה, אמר: "הדוח מנציח את ההדיינות התיאורטית והבלתי פוסקת ברפורמה הנדרשת ביחס להיטל השבחה, ואין בו בשורה אמיתית, הן לציבור הנישומים והן לוועדות מקומיות. לדוגמא, שאלות הרוחב הגדולות ביותר הקשורות לדיני ההשבחה, כדוגמת ההסדרים המבניים לחיוב בהיטל השבחה, והאפשרות להקמת קרן ארצית לחלוקת תקבולים מהיטל השבחה לצורך איזון בין רשויות מקומיות, נשלחו להמשך דיון, שספק אם יסתיים אי פעם".
בנוסף, הוא ציין כי "היבטים קונקרטיים שהיו עשויים לספק הקלה מיידית לנישומים, מבלי לפגוע בוועדות מקומיות כדוגמת האפשרות לדחות את אירוע המס למועד מימוש הזכויות באופן גורף, ביטול המכר כאירוע מימוש וייעול הליכי הערר וההשגה, נשלחו אף הם להמשך דיון, ללא המלצה קונקרטית. תיקוני החקיקה המועטים שהוצעו צפויים בעיקר לעורר דיון בשאלות פרשניות שונות שיחריפו את חוסר הוודאות, ובעיקר יספקו עבודה רבה נוספת לציבור עורכי הדין ושמאי המקרקעין, וכמובן יוסיפו להעסיק את ועדות הערר ובתי המשפט בעתיד לבוא".
