מבקר המדינה מצביע על כשל רב-שנים שבמסגרתו הדרג המדיני לא מימש את אחריותו לוודא שמדינת ישראל ערוכה לאתגרי הביטחון המשתנים על בסיס תפיסת ביטחון לאומי סדורה, מעודכנת ומאושרת באופן רשמי. הוא מציין כי ראש הממשלה בנימין נתניהו, שיזם גיבוש של תפיסת ביטחון לאומי בשנים 2017 ו-2018 ופעל להטמעתה, לא סיים את אשר החל ולא הביא לאישורה ולקבלת החלטה מחייבת, וכתוצאה מכך "הוא לא מימש את אחריותו בנושא ותפיסתו נותרה ללא יכולת לממשה כהלכה וללא תוקף מחייב".
המבקר מתניהו אנגלמן ממשיך בפרסום דוחות על מלחמת חרבות ברזל, ואחר הצהריים (ג') הוא מפרסם אחד מהם שכותרתו "היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל". פרט לביקורת על נתניהו הוא ציין שגם ראשי המל"ל שכיהנו בתפקיד החל מ-2008, השנה שבה נחקק חוק המל"ל, לא הביאו לקבינט המדיני-ביטחוני תפיסת ביטחון מעודכנת לצורך דיון והחלטה לגביה, ו"בכך המל"ל לא מימש את תפקידו בנושא זה".
דוח המבקר: למה נחוצה תפיסת ביטחון לאומי? | צפו:
(צילום: דוברות מבקר המדינה)
נכון להיום, למדינת ישראל אין תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמי ובעלת תוקף מחייב. במשך השנים השתרשה תפיסתו של ראש הממשלה הראשון דוד בן-גוריון כתורה שבעל פה וכתפיסת הביטחון הבלתי רשמית. היא מוכרת כדוקטרינת "משולש הביטחון": הרתעה למניעת מלחמה; התרעה מודיעינית מספקת לפני מלחמה; והכרעה מהירה במתקפה מוחצת לשם סיום מהיר של המלחמה.
ב-2006 פעלה ועדת מרידור, שהמליצה להוסיף את ההתגוננות. מדובר בכלל המאמצים הביטחוניים להגנת העורף (שהפך לזירת לחימה מרכזית), ובעיקר להגנת האוכלוסייה והתשתיות האסטרטגיות. סוגיית תפיסת הביטחון הלאומי עלתה גם בדברי ההקדמה לדוח הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 (ועדת וינוגרד) מינואר 2008: "נראה לנו כי אחד הכשלים העיקריים של ישראל היה חוסר הנכונות שלה לעדכן את תפיסתה המדינית-ביטחונית (במובן הרחב), בצורה שתשקף בצורה אמינה את מכלול עוצמתה של ישראל ואת מגבלותיה".
לאחר מכן עלתה יוזמת המל"ל לתפיסת ביטחון לאומי, שלא הובאה לאישור. גם הצעת האלוף (מיל') יאיר גולן, על פי מינוי של מנכ"ל משרד הביטחון אלוף (מיל') אודי אדם, לא הובאה לדיון.
בשנים 2017 ו-2018 גיבש נתניהו מסמך בנושא "תפיסת הביטחון הלאומי 2030". הוא שיקף את האופן שבו ראש הממשלה ראה את האיומים הצפויים בעשור הקרוב, את העקרונות להפעלת הכוח מולם, את בניין הכוח הדרוש לשם כך, וכן את השקפתו בנוגע לצורך להגדיל את הוצאות הביטחון תוך "היפוך" מגמת הירידה בחלקן של הוצאות הביטחון מהתוצר אשר התרחשה בשנים הקודמות.
ביסוד התפיסה של נתניהו ארבע עוצמות יסוד שעליהן מושתתת עוצמתה של מדינת ישראל : (א) העוצמה הצבאית - הרתעה, התרעה מוקדמת ויכולות הגנה והתקפה; (ב) העוצמה הכלכלית - חיזוק המגזר הפרטי, הסרת חסמים על הסחר וחיזוק קשרים כלכליים בין-לאומיים; (ג) העוצמה המדינית - בריתות חזקות וחופש פעולה לצה"ל; (ד) העוצמה החברתית - הון אנושי וכוח העמידה של הציבור הישראלי.
בהקשר של הקצאת משאבים צוין בהודעה לתקשורת שפרסם משרד ראש הממשלה באוגוסט 2018 בנושא תפיסת הביטחון הלאומי 2030 כי "היעד הוא צמיחה שנתית ממוצעת של 3%-4% והוצאה ממוצעת של כ-6% מהתל"ג לכלל צורכי הביטחון".
באוגוסט 2018 הציג נתניהו לקבינט המדיני-ביטחוני את תפיסת הביטחון הלאומי 2030 ואת המשתמע מכך מבחינה תקציבית. ואולם היא לא עלתה במועד זה או במועד מאוחר יותר לאישור של הקבינט ולא קיבלה תוקף רשמי ומחייב.
בתגובתו על ממצאי הביקורת ממרץ 2025 מסר משרד ראש הממשלה כי תפיסת הביטחון שהציג נתניהו ב-2018 אכן לא אושרה רשמית במסגרת החלטה, כשם שמאז קום המדינה לא התקבלה החלטה רשמית בנושא, וכי אין חוק המחייב את ראש הממשלה לגבש תפיסה ולאשרה בקבינט או בממשלה. עוד הוא מסר כי בגיבוש תפיסת ביטחון לאומי מעורבים היבטים מדיניים וכלכליים כבדי משקל, ויש בה באופן אינהרנטי אלמנטים של פוליטיקה ותקציב, ולכן גם אם שרי הממשלה יסכימו לה, הם לא יצביעו על אישורה, כל אחד מסיבותיו הלגיטימיות, אך המוטות.
נוסף על כך מסר משרד ראש הממשלה כי הטענה שלפיה ישראל פועלת ללא תפיסת ביטחון רשמית וסדורה היא שגויה, משום שנתניהו גיבש כזאת והציג אותה לקבינט ולגורמים ביטחוניים נוספים בשנים 2019 עד 2021. כמו כן, המל"ל העביר לגופי הביטחון דירקטיבות שנקבעו בהתאם לתפיסה והנחה אותם לקבל החלטות משמעותיות על בסיסה.
אך למרות זאת, מבקר המדינה רואה חשיבות רבה בתפיסת ביטחון לאומי מאושרת רשמית ובעלת תוקף מחייב, שמגובה בהקצאת משאבים לאומיים. אנגלמן כתב כי בהיעדרה, יכולתו של הדרג המדיני להכווין את צה"ל בראייה ארוכת טווח, לאתגר אותו ולבצע עליו בקרה ופיקוח - לוקה בחסר עד לא קיימת. במבחן התוצאה, כתב מבקר המדינה, במצב זה נדרש צה"ל לגבש בעצמו את תוכניות העבודה שלו ואת בניין כוחו בעיקר בהתאם להבנתו את המתרחש.
כדוגמה ציין אנגלמן שזה שנים צה"ל משנה את היקף סדר הכוחות (סד"כ) של מערך הטנקים ללא הכוונה אסטרטגית של הדרג המדיני. בשנת 2020, בפיקודו של הרמטכ"ל דאז אביב כוכבי, הוציא צה"ל לפועל תוכנית לקביעת היקף סדר כוחות הטנקים בלא ששר הביטחון דאז נפתלי בנט הציג את התוכנית מראש לקבינט המדיני-ביטחוני כדי שיבחן את הצורך בה, וזאת שלא בהתאם לסיכום עם נתניהו.
לא רצו להכריע על סדרי עדיפויות
המבקר כתב עוד שצה"ל, המוסד ושב"כ הביעו דעתם בפני הביקורת כי נדרשת תפיסת ביטחון לאומי סדורה ורשמית שתתעדכן מפעם לפעם, וכי היא תחייב את כלל הדרגים לפעול באופן שיטתי להתמודד עם סוגיות שונות לצורך מיצוי המשאבים הלאומיים, תשמש מצפן לעשייה ביטחונית, ולפיה ייקבעו האסטרטגיות של גופי הביטחון ובהן תוכניות בניין הכוח.
עוד הם סבורים כי נדרש שתפיסת הביטחון תגדיר באופן ברור ומחייב את היעדים והמטרות שמציבה המדינה לכל אחד מהגופים, תייצר הזדמנות לבחון קונספציות קיימות ביחס להנחות העבודה בנוגע לכל אחת מהזירות, תאפשר לבצע תיאום בין גופי הביטחון, תשפר את השיח בין הדרג המדיני לדרג הביטחוני באמצעות יצירת שפה משותפת ותאפשר דיון ציבורי ושקיפות.
צוות של מבקר המדינה נפגש עם בכירים בדרג המדיני ובמערכת הביטחון שעסקו בנושא תפיסת הביטחון, ובהם ראש הממשלה לשעבר בנט, שר הביטחון לשעבר בני גנץ, הרמטכ"ל לשעבר גדי איזנקוט, וראשי המל"ל לשעבר יעקב עמידרור, יוסי כהן וד"ר איל חולתא. לדבריהם, תפיסת ביטחון לאומי סדורה מעולם לא אושרה באופן רשמי, בין היתר משום שהיא הייתה מחייבת את הדרג המדיני לקבוע סדרי עדיפויות, לעיתים גם בנושאים שנויים במחלוקת שהוא אינו מעוניין להכריע לגביהם, וכן מייצרת אחריותיות (Accountability) של הדרג המדיני כלפי אזרחי המדינה.
תר"ש או טר"ש
המבקר מתח ביקורת גם על המל"ל - ועל אלו שעמדו בראשו. אנגלמן מצא כי היא לא מימשה את תפקידה בנוגע לתפיסת הביטחון אף שלפי החוק אחד מתפקידיה הוא לבחון את תפיסת הביטחון ולהציע לה עדכונים, וכן להציע לראש הממשלה סדר יום ונושאים לדיון בקבינט המדיני-ביטחוני.
בשנים 2011 עד 2023 עסקה המועצה לביטחון לאומי בתפיסת הביטחון הלאומי כמה פעמים (לרבות ניסיון לכתוב כזאת וסיוע לראש הממשלה בעדכון מסמך בנושא), וכן התייחסה לתפיסת הביטחון של נתניהו במסגרת דיוני הקבינט מאוגוסט 2018 ועד יוני 2021 (אז הוקמה ממשלת בנט), אולם היא לא הביאה לקבינט תפיסת ביטחון מעודכנת לצורך דיון והחלטה לגביה. הדוח מציין שבתקופה זו עמדו בראש המל"ל פרופ' עוזי ארד (2011-2009), יעקב עמידרור (2013-2011), יוסי כהן (2015-2013), יעקב נגל (מ"מ 2017-2017), מאיר בן שבת (2021-2017), ד"ר איל חולתא (2023-2021), וצחי הנגבי (מ-2023 ועד למועד סיום הביקורת).
כתוצאה מכך נדרש צה"ל לעצב את תוכניות העבודה שלו ואת בניין כוחו ללא תפיסת ביטחון לאומי, אלא בעיקר בהתאם להבנתו את המצב. כך נמצא כי אף שהקבינט אישר תוכנית רב-שנתית של צה"ל לשנים 2020-2016 (תר"ש גדעון), בינואר 2019 נכנס לתפקידו הרמטכ"ל אביב כוכבי, שהחליט שהיא תסתיים שנה קודם מהמתוכנן, ובמקומה תיושם תר"ש תנופה. זו עיצבה את צה"ל לטווח של לפחות חמש שנים, אולם היא לא התבססה על תפיסת ביטחון לאומי רשמית שאמורה לשמש מצפן אסטרטגי ארוך טווח ובעל תוקף מחייב ומגובה במשאבים הנדרשים למימושה. היא לא אושרה על ידי הדרג המדיני אף שבמסגרתה התקיימו שינויים ארגוניים משמעותיים כגון צמצום סד"כ טנקים.
ריבוי שרי הביטחון
גם גופי ביטחון נוספים בנו מנגנוני עבודה להתמודדות עם היעדר תפיסת ביטחון סדורה ורשמית. לפיכך הם גוזרים את הדירקטיבה של הדרג המדיני ו"מלקטים" את התייחסויות הדרג המדיני מפגישות עבודה, ניתוח סיכומי דיונים, הערכות מצב אסטרטגיות ועוד, ובהתאם בונים את תהליכי העבודה המרכזיים, כל אחד בדרכו.
במצב זה, כתב המבקר אנגלמן, גוברים הסיכונים להיעדר הגדרה ברורה של האינטרסים הלאומיים של מדינת ישראל; להיעדר סנכרון והסדרה בין גופי הביטחון בנוגע לתחומי האחריות והסמכות; להיעדר קביעה מחייבת של הדרג המדיני לגבי סדרי העדיפויות לטיפול באיומים ובאתגרים, ולהיווצרות מרחב פרשנות עצמאי של כל גוף בנוגע לנדרש ולמצופה ממנו.
מצב זה, נטען בדוח, עלול להוביל לחוסר התאמה ואף סתירה ביחס למטרות שאינן מוצהרות באופן רשמי ופומבי של הדרג המדיני, ולהחמצה של תהליכי עומק ואירועים משמעותיים כגון היווצרות אזורי עיוורון לגבי איומים, או להערכת חסר או יתר של האיומים והאתגרים שעימם מתמודדת המדינה.
המבקר הוסיף עוד כי בהיעדר תפיסת ביטחון רשמית ומחייבת, לוקה יכולתו של הדרג המדיני לבצע תיאום בין גופי הביטחון בחסר. קיימים פערים בתיאום ובשיתוף הפעולה ביניהם, דבר הפוגע במיצוי האופטימלי של יכולותיהם המשולבות, לרבות היכולות המודיעיניות והמבצעיות, ובהתמודדות גופי הביטחון עם אתגרי הביטחון הלאומי.
בנט מסר למשרד מבקר המדינה כי בעשר השנים שבהן כיהן כחבר בקבינט לא עלה לדיון הנושא של תפיסת ביטחון, זאת בין היתר עקב "ההיבט הפוליטי של הנושא הפלסטיני, שהוא רלוונטי לגיבושה של תפיסת ביטחון".
שר הביטחון לשעבר ח"כ אביגדור ליברמן מסר למבקר כי הדרג המדיני מתקשה לנהל ולאתגר את הדרג הצבאי משלוש סיבות עיקריות: (א) תקציב הביטחון נקבע ברובו באופן "אוטומטי", ואילו קיומה של תפיסת ביטחון תחייב להתאימו למענה לאיומים המופיעים בה; (ב) מ-2016 כיהנו לא פחות משישה שרי ביטחון - משה יעלון, ליברמן, בנט, נתניהו, גנץ ויואב גלנט; (ג) הדרג המדיני חושב קודם כול על הבוחרים שלו.
איזנקוט מסר למבקר המדינה כי היעדר התפיסה הוא ליקוי מתמשך, והוסיף כי הדרג המדיני לדורותיו "בורח מאחריות" לספק מעטה תפיסתי. בהיעדר אסטרטגיה, ציין, הדרג המדיני משחרר את עצמו מחשיבה ומאחריות.
העקרונות קרסו
מתקפת הטרור של ארגוני הטרור ברצועת עזה ב-7 באוקטובר 2023 המחישה קריסה באחת של ההרתעה, ההתרעה וההגנה - שלושה מארבעת עקרונות היסוד שעליהם נשענת תפיסת הביטחון הלאומי הבלתי רשמית שהשתרשה בישראל. המבקר מציג ציטוטים של בכירים בדרג המדיני והצבאי שהיו בטוחים שחמאס מורתע. בהצהרה לתקשורת שנתן נתניהו ב-21 במאי 2021, עם סיום מבצע שומר החומות, הוא ציין כי היעד המרכזי של המבצע היה "להנחית מכה קשה על ארגוני הטרור, לפגוע ביכולותיהם ולהשיב את השקט תוך ביסוס ההרתעה", והוסיף: "כך בדיוק עשינו".
בדברים שכתב בנט ב-22 ביוני 2022, לרגל סיום תפקידו כראש הממשלה, הוא ציין: "לאחר שנה אני מוסר חזרה דרום שקט ופורח, חמאס מורתע... שינינו את המציאות מקצה לקצה. מבעירה וטרור - לצמיחה ושקט".
מתניהו אנגלמן על הדוח העוסק בתפיסת הביטחון:
(צילום: דוברות מבקר המדינה)
בהצהרה לתקשורת שנתן ראש הממשלה יאיר לפיד ב-8 באוגוסט 2022, עם סיום מבצע עלות השחר, הוא ציין כי המבצע "החזיר לישראל את היוזמה. החזיר את ההרתעה הישראלית. כל המטרות הושגו". בתגובתו של לפיד לטיוטת דוח הביקורת הוא ציין כי הזהיר מפני עימות רב-זירתי.
בריאיון לתקשורת שקיים נתניהו ב-15 במאי 2023 , בסיומו של מבצע מגן וחץ, הוא אמר: "שינינו את משוואת ההרתעה. אין לי ספק בזה בכלל... יש לזה כמה תקדימים, למשל מה שעשינו לחמאס בשומר חומות - נתנו להם מכה שהם לא ספגו בתולדותיהם, ומאז הם לא ירו אפילו רקטה אחת לשטחנו. הם יורים אולי נ"מ מעל עזה אבל הם לא יורים לשטחנו ולא בכדי, ולכן הם לא השתתפו לא במבצע הקודם ולא במבצע הנוכחי".
בדברים שנשא הרמטכ"ל לשעבר כוכבי בדצמבר 2022 הוא ציין שהשקט בעוטף עזה הוא תוצאה של אסטרטגיה ש"המרכיב המרכזי שלה היה הפעלת כוח בשלושה אירועים עצימים בשנים האחרונות (חגורה שחורה, שומר החומות, עלות השחר). כתוצאה מכך לא רק שחמאס לא מגיב, אלא הוא אפילו לא שוקל להגיב לתקיפות שלנו ברצועת עזה".
בריאיון בספטמבר 2022 התייחס ראש אמ"ן לשעבר, אלוף (מיל') אהרון חליווה, להפעלת הכוח של צה"ל מול עזה במבצעים שומר החומות ועלות השחר: "זאת הקרנת עוצמה שמייצרת הרתעה... אמרתי בפומבי, בהיותי ראש אגף המבצעים, שאני צופה שהשקט אחרי שומר החומות יימשך חמש שנים, ולמרות מבצע עלות השחר אני עומד מאחורי אמירה זאת".
