העתירה לבית המשפט העליון, שאיימה לשנות את תחום ההתחדשות העירונית מקצה לקצה הסתיימה, נכון לעכשיו, בקול ענות חלושה. על אף הטיעונים, שקיבלו רוח גבית ממומחים בתחום המשפט והנדל"ן, בית המשפט העליון דחה את עתירת השכונות, שהגיש המכון לרפורמות מבניות בהובלת עו"ד שרגא בירן. מדובר בפסק דין, שניתן לאחרונה על ידי השופטים יעל וילנר, עופר גרוסקופף ויחיאל כשר לאחר למעלה משלוש שנים וחצי.
נזכיר, כי העתירה הוגשה כנגד כנסת ישראל, משרד הבינוי והשיכון, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, הוועדה לתקינה שמאית במשרד המשפטים, מרכז השלטון המקומי וגם התאחדות הקבלנים בוני הארץ. במרכז התביעה, שהוגשה באמצעות עורכי הדין אילן סופר וגיא וילף, עמדו טענות כנגד תקן 21.1 הממשלתי, ולפיהן התקן מבקש לקבוע תמורה אחידה של 12 מ"ר לבעלי דירות במיזמי פינוי־בינוי, ללא תלות בגודל הדירות.
עו"ד שרגא בירן, נשיא המכון לרפורמות מבניותצילום: חן גליליבכתב התביעה נטען, שהתיקון התקבל ללא סמכות, וכי מדובר ב"הסדר כובל ובלתי חוקי". עו"ד בירן טען, למעשה, כי בעלי הדירות רשאים לדרוש ואף לקבל שיעור גדול פי כמה של זכויות, וכי אין זה נכון להגביל את המספר. עוד נטען, שבעלי הדירות נמצאים בעמדת נחיתות. "בעלי הדירות מפנימים, כי סיכויי המאבק שלהם קלושים, ולכן בוחרים להסכים מראש, בעל כורחם, לתמורה המוצעת על ידי היזם", כך מתארים בפסק הדין השופטים את הטענה המקורית. עוד נטען שתקן 21: "מעביר עושר בצורה לא הוגנת מציבור בעלי הדירות ליזמים, ופוגע בשוויון שבין בעלי הדירות במתחמי פינוי־בינוי ובין בעלי קרקעות פנויות".
עוד טענו העותרים כנגד ההחלטה שהתקבלה ב־2021 לשינוי הרוב הדרוש למיזמי פינוי־בינוי, כך שהרוב הנדרש יעמוד על שני־שלישים מבעלי הדירות במקום ארבע־חמישיות מהם.
בית המשפט העליון דחה את העתירה וקבע, כי הוא עצמו אינו הכתובת להכריע בעניין מדיניות תמורה והסדרים כלכליים במיזמי פינוי־בינוי, וזו השורה התחתונה. אולם במסגרת פסק הדין שהתקבל, התייחסו השופטים לחלק מטענות התביעה ולא פסלו אותן על הסף.
לאור העובדה שתחום ההתחדשות העירונית הולך ומתרחב, ובשנים הבאות עומד להיות חלק נכבד מפעילות הבנייה בישראל, ראוי להתייחס לסוגיה, שייתכן כי עוד תעלה לדיונים נוספים בהמשך.
"התקן אינו מגביל"
חשוב לציין, כי בית המשפט דחה את הטענה נגד התקן באופן שאינו משתמע לשתי פנים: "התקן אינו מגביל את התמורה לבעלי הדירות, וזעקתו של העותר (ככל שיש בה ממש) אינה מכוונת כלפי הכתובת הנכונה", כך בפסק הדין. השופטים מסבירים, כי בעוד התביעה הייתה נגד התקן ומחוקקיו, ההחלטה כלל לא מתקבלת על־פיו: "מדיניות התמורה כלל לא נקבעת לפי התקן, אלא נקבעת על ידי הרשות המקומית... בניגוד לטענת העותר, התקן אינו מגביל את התמורה לבעלי הדירות."
בית המשפט מפרט: "ראשית התקן כלל אינו קובע את התמורה בפועל לבעלי הדירות, אלא רק את התמורה הפוטנציאלית שעל השמאי להביא בחשבון לצורך חישוב הרווח היזמי. תחשיב זה משרת את גורמי התכנון (וכמובן, אינו מחייב אותם), ואינו כובל את היזמים או את בעלי הדירות. זכויותיהם הקנייניות של בעלי הדירות נותרות בידיהם, כל עוד לא נקשרו בהסכם להעברת זכויות אלו לידי היזם. ברצותם יתקשרו בעלי הדירות בהסכם להעברת זכויות אלו בתמורה המקובלת עליהם, וברצותם לא יתקשרו בהסכם להעברת זכויותיהם. התקן, ובכלל זאת מדרגות התמורה שיש להתחשב בהן בעת עריכת התחשיב לפי התקן, אינם גורעים מזכויותיהם של בעלי הדירות ומיכולתם לנהל משא ומתן עם היזם בדבר התמורה שיקבלו בעסקת פינוי-בינוי".
בית המשפט ממשיך ומסביר, כי: "התקן מאפשר בחינה של ההיתכנות הכלכלית של הפרויקט המתוכנן על ידי מוסדות התכנון, באמצעות חישוב הרווח היזמי ביחס למדרגות שונות של תמורה לבעלי הדירות, וביחס למדיניות התמורה ולהסכם בין היזם לבעלי הדירות, ככל שאלו קיימים. תחשיב זה, תהא תוצאתו אשר תהא, אינו מונע מבעלי הדירות לנהל משא ומתן עם היזם ולהתעקש על תמורה אחרת, הגבוהה ממדרגות התמורה המצוינות בתקן". לכן נקבע, כי התקן אינו מגביל את התמורה שבעלי הדירות מקבלים.
בית המשפט גם התייחס לטענות, כי התקן מתערב בחופש החוזים ופוגע לכאורה בזכות הקניין: "התקן לא מונע מבעלי הדירות לנהל משא ומתן עם היזם, ולהתקשר אך ורק בהסכם, שבו כנגד העברת זכויותיהם הינם מקבלים תמורה הולמת לשיטתם. על כן התקן אינו מתערב בחופש החוזים של בעלי הדירות, ואינו פוגע בזכות הקניין שלהם".
"הטרוניה אינה משוללת יסוד"
יחד עם זאת בית המשפט לא שולל לחלוטין את הטענות שהעלו התובעים. "על אף שהתקן אינו מגביל את התמורה לבעלי הדירות, אין משמעות הדבר, כי הטרוניה שמשמיע העותר ביחס לתמורה שמקבלים בעלי דירות, משוללת יסוד".
בסופו של פסק הדין מתייחסים השופטים גם לסוגיה החברתית. "לא נעלמה מעיניי טענתו של העותר בדבר הפגיעה שנגרמת, להשקפתו, בתמורה הניתנת, בדרך כלל, לבעלי הדירות בפרויקטים של פינוי ובינוי, דווקא למי שבדרך כלל אינם נמנים עם השכבות הסוציו־אקונומיות הגבוהות. דחייתה של העתירה אין משמעה אי־הכרה בחשיבותה של הטענה, ואין משמעה דחייתה (או קבלתה) של הטענה לגופה", כך השופט יחיאל כשר.
השופט גרוסקופף מוסיף בסוף פסק הדין התייחסות לעניין חוק דייר סרבן והמגבלה שהוא מציב: "התרופה שניתנה לבעיה האחת ('בעיית הדייר הסרבן'), יצרה בעיה אחרת ('היעדר כוח מיקוח של בעלי דירות'). חשש זה עלול להיות ממשי, ומן הראוי כי המופקדים על האסדרה בתחום זה ייתנו דעתם לעניין". אולם גם השופט גרוסקופף שולל את הטענה, כי התקן הוא הסיבה למצב הקיים.
עו"ד שרגא בירן, מייסד המכון לרפורמות מבניות, התייחס לפסק הדין: "מדובר בעתירה עם חשיבות ציבורית מובהקת, שמשמעותה פרוסה על פני כל הארץ ומתייחסת ל־540 אלף משפחות. בשים לב לחשיבותה, קשיותה וחידושה של העתירה האמורה, אשר נוגעת לנושאים קנייניים כלכליים הרי־גורל. אנחנו שוקלים בקשה לדיון נוסף בבית המשפט העליון" .
"זה לא קרטל, זו מדיניות התחדשות חיונית לישראל"
מנכ"ל הרשות להתחדשות עירונית עו"ד אלעזר במברגר מגיב לטענות שהועלו בתביעה: "לא מדובר בקרטל, אלא במדיניות התחדשות עירונית, והיא חיונית לישראל. כגורם הממשלתי האמון על קידום ההתחדשות העירונית בישראל, ובמסגרת זאת מקדם חקיקה, החלטות ממשלה והסדרים אחרים בענף – אנו חשופים לביקורת. ביקורת היא לגיטימית ואף חשובה. במסגרת זאת אנו מתמודדים מעת לעת גם עם ביקורת שיפוטית, נוכח עתירות שמוגשות כנגד מהלכים שקודמו על ידינו, ומשפיעים על השוק ועל הפרטים שבו. עם זאת העתירה שהוגשה לבג"צ בשנת 2022 על ידי המכון לרפורמות מבניות, מכון פרטי מיסודו ובמימונו של עו"ד שרגא בירן - הייתה חריגה בנוף. העתירה עסקה בסוגיות מקצועיות, לעיתים מורכבות, אך ללא ספק - כוונה דווקא לקהל הרחב. העתירה לוותה בקמפיין רועש, בעיתונות, בדיגיטל וברדיו, שנועד לרתום את הציבור לתמיכה בה, תוך הצגתה כמהלך שנועד להגנה על זכויות האוכלוסיות החלשות במדינה. בתמצית, בהיבט המשפטי, ביקשה העתירה לטעון, כי תקן 21 - תקן שמאי המשמש לבחינה כלכלית של תוכניות פינוי־בינוי - מכתיב באופן מחייב את היקף התמורה שיעניק כל יזם לכל בעל דירה המצטרף למיזם פינוי־בינוי. מהלך זה, נטען, משמעותו יצירת 'הסדר כובל', שיש להורות על ביטולו, וכן הוא עולה כדי פגיעה בזכות הקניין, בחופש החוזים ובצדק החלוקתי. עוד נטען, כי העמדת הרוב הדרוש לטובת מיזם פינוי־בינוי על 67% מבעלי הדירות (במקום רוב של 80%, שנהג עד לתיקון החקיקה) – הינה חקיקה הפוגעת בזכות הקניין, באופן שמחייב את ביטולה על ידי בג"צ. העתירה בלטה מייד באי־הבנה של תקן 21, אופן הפעלתו ותכליתו. אך לא פחות מכך, וחשוב יותר לטעמי - בטענתה לפגיעה חברתית ונזק לחלשים, הציגה העתירה ניתוק מוחלט מהמציאות העכשווית בשוק ההתחדשות העירונית.
אלעזר במברגרצילום: רז רוגובסקי"כפי שיודע כל עוסק בתחום, ואף חלקים ניכרים בציבור הרחב – התחדשות עירונית היא כיום מנוף חברתי ממדרגה ראשונה ואולי הכלי המרכזי במדינת ישראל לשדרוג רמת החיים של אוכלוסיות חלשות ולצמצום פערים בחברה הישראלית. ההתחדשות העירונית הגיעה בשנים 2022-2024 לשיאים של פעילות, ובמסגרתה, עשרות אלפי משפחות, רובן ממעמד חברתי־כלכלי נמוך, הצליחו להביא עצמן למציאות חדשה, תוך שהן מחליפות מציאות של דירה ישנה במבנה מוזנח לחיים בשכונה חדשה ומודרנית, בדירה שכוללת ממ"ד, מרפסת, מחסן, חניות ועוד. מציאות זו הביאה ברכה עצומה למשפחות אלה, ומטעם זה זכתה לעידוד נמרץ מצד הממשלה - בחקיקה, במשאבים ובתמריצים שונים.
"בראייה לאומית – ענף הנדל"ן, שהיה מבוסס עשרות שנים על פיתוח של שכונות חדשות, תוך פגיעה בשטחים פתוחים, קיבל תפנית, שבמסגרתה כשליש מהיקפי התכנון והבנייה מתרכזים כיום במרקם הוותיק של הערים – בחידוש שכונות ישנות והחלפתן בחדשות.
"בדיונים שהתקיימו בבית המשפט העליון, קרס בניין הקלפים שנבנה. יש שופטים בירושלים, ולהם היה ברור כי אין בסיס לטענות החוקתיות. לטעמי, העתירה הטרידה לא בשל הטענות המשפטיות שבה, אלא בשל החשש שיהיה בה כדי להטעות ציבור רחב ולהניא קבוצות אוכלוסייה חלשות מקידום מיזמי התחדשות עירונית. הניסיון הממשלתי לייצר ודאות ותחושת ביטחון בעולם של התחדשות עירונית, נתקל במהלך נגדי, שהיה בו כדי לזרוע חשש ובלבול בקרב בעלי דירות, תוך הרחקתם ממסלול של התחדשות, שיכול לשנות את חייהם לטובה יותר מכל צעד אחר. בדחייתה, חיזק בית המשפט את יכולתם של בעלי הדירות לצעוד במסלול לשינוי מבורך זה".
מדוע לשכונות מגיע רק המינימום?
עו"ד בירן התייחס לדבריו של במברגר ואמר: "הרשות הממשלתית חוטאת למטרה לשמה הוקמה, ובמקום לחזק את השכבות המוחלשות, היא כולאת אותם ב'דירה התמורה' בלבד. בית המשפט מודה בפה מלא, שההתחדשות ממשיכה להיכשל בגלל זכויות הבנייה המינימליות שמאשרות העיריות.
"לפי בית המשפט, לכל הפחות חלק ניכר מהרשויות המקומיות בישראל לא משתפות פעולה עם המאמץ הלאומי של הגדלת הצפיפות במרכזי הערים. הן נותנות לשכבות העממיות את המינימום האפשרי – במקום את המקסימום (כפי שהן נותנות לחזקים). השופט כשר כותב במפורש, כי הרשויות המקומיות מקדמות תוכניות התחדשות 'בעלות היתכנות כלכלית', אך 'שתוספת השטחים בהן תהיה מינימלית'.
"מדוע לשכונות מגיע רק המינימום, שואלים העותרים? ותשובה – אין. התמורה המקסימלית שניתנת לאליטות בעסקאות קומבינציה – אינה ניתנת לתושבי השכונות מהשכבות העממיות. הרשויות נותנות רק את המינימום לחלש, רק השכונות נדפקות. זוהי אפליה בוטה, ובית המשפט מכיר בה.
"אנו ממליצים לרגולטור לבטל לאלתר את מסמכי המדיניות הבזויים שהוציאו העיריות, ושהגבילו את התמורה לדיירים ל־12 מ"ר בלבד לדירה. ומי יודע, אולי לעת הזו הגעת למלכות. תעניק לשכונות את הפוטנציאל התכנוני שנמנע מהן, ותממש את זכויות הקניין שלהן על ידי תוכניות מקסימליות. הפסק את האפליה וקדם את טובת השכונות – שהיא טובת המדינה כולה".
