על רקע ההערכה בצמרת הקואליציה שבג"ץ לא יאשר את הדחתה של היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב-מיארה, מחר (רביעי) תעלה בכנסת לקריאה טרומית הצעת החוק לפיצול תפקידה - לאחר שהושג הסכם עם החרדים שצפויים לתמוך בהצעה, למרות המשבר סביב חוק הגיוס וחרם ההצבעות שלהם.
לפי ההליך המתוכנן, תפקיד היועמ"שית יהפוך לשניים - אחראי על הייעוץ המשפטי לממשלה, ומינוי תובע מיוחד שיהיה אחראי על הפרקליטות. אז מה אומרת הצעת החוק, מדוע היא עולה דווקא עכשיו, מה אומרים המתנגדים ואיך ראש הממשלה בנימין נתניהו עשוי להרוויח מכל זה? ynet עושה סדר.
מדוע עולה עכשיו הדחיפות לחוקק את פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה?
היוזמות לפיצול התפקיד רב העוצמה מנסרות באוויר הפוליטי זה שלושה עשורים. הן מעולם לא התקדמו בשל התנגדות נחרצת של היועצים המשפטים לדורותיהם, שטענו כי מטרת החקיקה היא הרס המוסד שדווקא מכלול סמכויותיו הענפות יוצר את הכוח וההרתעה שלו - הן לשם שמירה על זכויות האדם, הן כפרשן המוסמך של החוק והן כמייעץ לממשלה.
מאז שגדעון סער, שר המשפטים לשעבר, נכנס לתפקיד שר החוץ בנובמבר האחרון, הוא יזם את העלאת הנושא מחדש - אך ראש הממשלה נתניהו בלם את היוזמה בעקבות התנגדות היועצים המשפטיים לממשלה. גם שר המשפטים יריב לוין לא התלהב מהמהלך, והעדיף להתרכז בשינוי פני בית המשפט העליון ולאחר מכן בהדחת היועמ"שית בהרב-מיארה.
מדוע שינה לוין את החלטתו?
בשל העובדה שבג"ץ אינו מאפשר לו להדיח את בהרב-מיארה בלי לכנס את ועדת האיתור לשם כך (שאת ראשה אמור למנות נשיא בית המשפט העליון יצחק עמית, שבכהונתו לוין אינו מכיר), החליט שר המשפטים לתמוך בפיצול, בעידודו של יו"ר ועדת החוקה שמחה רוטמן ובהובלתו. לדבריו, העובדה שאינו מכיר גם בכהונתה של בהרב-מיארה, שאותה הממשלה הדיחה, אילצה אותו לעשות סיבוב פרסה ולתמוך בהליך פיצול. לוין ורוטמן מאמינים שאם הכנסת תחוקק את הפיצול וסמכויות היועמ"ש יפוצלו, בהרב-מיארה תפרוש בלאו הכי וניתן יהיה למנות "יועץ מפוצל".
מהן סמכויות היועץ המשפטי לממשלה מאז קום המדינה שאותן רוצים לפצל?
ראשית, לעומת רובם המכריע של כל גופי המדינה הסטטוטוריים, היועץ המשפטי לממשלה אינו פועל מכוח חוק ייעודי. סמכויותיו נגזרות ממאות חוקים, צווים, נהלים ומנהגים, ואת עיקר כוחו הוא שואב מפסיקות בג"ץ שהגדירו והעצימו את סמכויותיו. לאחר התנגשויות תקופתיות בין יועצים משפטיים לשרי משפטים לדורותיהם, קבעו שתי ועדות שמונו על ידי הממשלות - האחרונה שבהן ועדת שמגר בשנת 1998 - את סמכויות היועץ המשפטי לממשלה.
מסקנות הוועדה אומצו על ידי ממשלת נתניהו הראשונה. המלצה לעגן את סמכויות היועץ בחוק נדחו פעם אחר פעם, כשהממשלות השונות תמיד חששו להעניק חותמת הכרה בצבר סמכויות היועץ, ואילו היועצים המשפטיים ראו בפיצול התפקיד חשש מהגדלת כוח הממשלות, פגיעה בזכויות האדם ופגיעה בשלטון החוק.
מהן אותן סמכויות?
המונח הרווח לתיאור סמכויות היועץ המשפטי מכונה "כובעיו". הוא עומד בראש התביעה הכללית, החל מהיותו "הבוס" של פרקליט המדינה ושל ראש אגף החקירות במשטרה הכפוף אליו למעשה. אלה מופקדים על הפעלת דיני העונשין, כולל ייצוג התביעה הכללית בבתי המשפט. בעוכריה של הממשלה - במעמדו כראש התביעה, ליועץ המשפטי לממשלה מוקנית הסמכות להחליט על פתיחת חקירות ואף על הגשת כתבי אישום נגד חברי כנסת, שרים ואף נגד ראש הממשלה.
ייצוג המדינה: היועץ מייצג את המדינה וגופיה בבתי המשפט בכל סוגי ההליכים - אזרחיים, מנהליים ופיסקליים. הייעוץ המשפטי מחייב, שכן הוא הפוסק האחרון (לפני פסיקתו הסופית של בג"ץ) והפרשן המוסמך של החוק כלפי רשויות השלטון, וחוות דעתו מחייבת את הרשות המבצעת כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת. על פי הנהוג ועל פי פסיקות בג"ץ, כל היעצים המשפטיים של משרדי הממשלה כפופים למרותו המשפטית.
הביקורת של הממשלות: היועץ רשאי שלא לייצג את המדינה בבית המשפט אם הוא סבור שעמדתה אינה חוקית, ואף לא להתיר לשרים לקחת ייצוג נפרד. הוא שולט ביועצים המשפטיים של השרים, ולכן הם מגבים אותם לא אחת בהגשמת מדיניותם.
ייעוץ בתהליכי חקיקה: היועץ מסייע לממשלה ולשר המשפטים בייעוץ להכנת חקיקה המוגשת לכנסת ובבחינת הצעות חוק פרטיות. שמירה על האינטרס הציבורי: היועץ פועל לשמור על האינטרס הציבורי ולייצגו בערכאות שונות, כנדרש על פי דין.
כדי לקבע ולחזק את מעמדו של היועץ, הוא נבחר לכהונה בת שש שנים שאינה תלויה בממשלה זו או אחרת, באמצעות ועדת איתור בראשות שופט עליון בדימוס. יש אפשרות גם להדיחו מנימוקים כבדי משקל, והכול כדי שלא יהיה תלוי בממשלה.
למה מבקשים לשנות את המוסד ולפצלו?
המקטרגים טוענים היועץ המשפטי לממשלה בישראל נחשב כבעל צבר כוח שאין לו אח ורע בעולם המערבי, ושהיועץ, בסיוע צבר סמכויותיו, מגביל את חברי הממשלה בהגשמת מדיניותם שלשמה נבחרו על ידי הציבור. הם גם טוענים כי עצם העובדה שהיועץ אחראי גם על הגשת כתבי אישום נגד ראש הממשלה , השרים, ח"כים ונבחרי ציבור גורמת להרתעתם ואף לאיום עליהם בפלילים ובהדחה.
מה אומרים מתנגדי הפיצול?
ככלל, הם אומרים שאין להשוות בין ישראל לבין מדינות אחרות, להן יש מסורת חוקתית, חוקה משוריינת ,איזונים ובלמים והכוח השלטוני בהן מפוזר. בישראל, מנגד, הממשלה שולטת בכנסת, אין חוקה, אין ביקורת שיפוטית, אין מסורת של זכויות אדם ורק מוסדות היועץ המשפטי ובית המשפט העליון מגינים על האזרח מפני שרירות הרשות.
מה טוענת היועמ"שית בהרב-מיארה?
בהרב-מיארה רואה בהצעות לפיצול תפקידה פגיעה בעצמאות ובשלטון החוק. לטענתה, דרכי המינוי המוצעות יובילו לפוליטיזציה מלאה של ראש התביעה הפלילית ולפגיעה בעצמאות מערכת אכיפת החוק. היא טוענת כי הצעות אלו יחלישו את מוסד היועץ המשפטי ואת בעלי התפקידים החדשים שיחליפו את היועץ, ויפגעו ביכולתם לבצע את תפקידם כשומרי סף. היא רואה את ההצעה גם בהקשר הכולל של פגיעה במערכת האיזונים והבלמים בדמוקרטיה הישראלית, שכן הצעות המהפכה המשפטית מקודמות כחלק ממהלך כולל לפגוע בעצמאות מערכת אכיפת החוק ולהסיר את האיזונים והבלמים בדמוקרטיה הישראלית, שנועדו לשמור על שלטון החוק ועל זכויות האדם והאזרח.
עוד סבורה היועמ"שית שמדובר בעיתוי בעייתי. לדעתה, שאותה הביעה גם ערב ההחלטה להדיחה, קידום ההצעות בזמן שראש הממשלה נאשם בפלילים מעורר חשש לניגוד עניינים חמור, וניסיון לפגוע ביועצת המשפטית הממונה על ההליך הפלילי נגדו.
הצעות החוק צפויות להוביל לפגיעה בערובות שלטוניות בסיסיות וחיוניות ביותר לשלטון החוק, למנהל התקין, למניעת שחיתות ולהגנה על זכויות הפרט, ולהביא להחלשה משמעותית של המערך המשפטי הציבורי, של הייעוץ המשפטי לממשלה ושל מערך התביעה הכללית כאחד. קיימות השפעות אפשריות נוספות לשינויים מסוג זה, בצירוף שינויים יסודיים נוספים של מערכת המשפט, הרחבות יותר מההיבטים שהוזכרו לעיל ונוגעות להיבטים בינלאומיים של משפט וכלכלה. והכול במהלך חפוז, בהצעות חוק פרטיות שלא קדמה להן עבודת מטה, ללא תשתית מקצועית או עובדתית ובניגוד למסקנות ועדת שמגר שקבעה כי אין לפצל את התפקיד.
בחוות דעת המשנה ליועמ"שית, עו"ד גיל לימון, נכתב : "הצעות החוק הן פרסונליות, במובן שהתוצאה המעשית שלהן היא החלפת התובעת הכללית ופרקליט המדינה באופן כמעט מיידי, ומינויו של תובע חדש תחתיה על ידי שר המשפטים באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט. כל זאת, במהלך ניהול משפטו הפלילי של ראש הממשלה, ובעת ניהול הליכים פליליים רגישים בעניינם של נבחרי ציבור נוספים, ובמקביל לניסיון של הממשלה להביא לסיום כהונתה של היועצת המשפטית לממשלה המכהנת. על כן, קיים חשש כבד לקיומם של אינטרסים אישיים בקידום ההצעה לחברי כנסת ולחברים בממשלה שנגדם מתנהלות חקירות פליליות או מתנהלים הליכים פליליים, לרבות ראש הממשלה עצמו".
מה קובעות הצעות החוק לפיצול המוסד?
מדובר בעיקר בשתי הצעות. אחת מהן הוגשה על ידי ח"כ מישל בוסקילה (הימין הממלכתי), שהיא הצעתו המקורית של השר גדעון סער, ולפיה יועברו לפרקליט המדינה סמכויות היועץ רק בנוגע להליכים פליליים נגד נבחרי ציבור, באישור ועדת בכירים חדשה.
הצעת החוק של ח"כ רוטמן, שהיא ההצעה שכבר עברה את אישור ועדת השרים לחקיקה, מבקשת לפצל את תפקיד היועץ לשלושה בעלי תפקידים שונים, תוך החלשת מעמדם: היועץ המשפטי לממשלה, ראש התביעה הכללית ומייצג המדינה בערכאות. החוק של רוטמן קובע את דרכי המינוי, תנאי הכשירות, משך הכהונה והסמכויות של כל אחד מבעלי התפקידים, תוך הבטחת עצמאותם המקצועית מחד ופיקוח מנהלי נאות מאידך.
לפי הצעתו של רוטמן, את היועץ המשפטי לממשלה ימנו ראש הממשלה ושר המשפטים באישור הממשלה, והכהונה תהיה בת שש שנים. לפי ההצעה, ימונה למשרה אדם שהוא בעל ניסיון של 10 שנים בפלילים ומי שכיהן במשך תקופה של חמש שנים כשופט בית משפט מחוזי. הוא ייעץ לממשלה, לפי בקשתה או בקשת ראש הממשלה, בכל עניין של חוק ומשפט הנוגע לסמכויותיה ולתפקידיה. חוות דעתו של היועץ לא יהיו מחייבות, והוא ייעץ לממשלה בכל הקשור לחקיקה בכנסת והגשת מדיניותה.
ראש התביעה הכללית ימונה על ידי שר המשפטים למשך שש שנים באישור ועדת החוקה של הכנסת, לאחר שעסק בפלילים עשר שנים. מייצג המדינה בערכאות ימונה על ידי שר המשפטים, והוא בעל כשירות של 10 שנים.
האם ראש הממשלה נתניהו תומך בהצעות?
ההערכה היא שאם לוין חבר לרוטמן בהנעת המהלך, הוא פועל גם בשמו של נתניהו המנוע לכאורה מעיסוק בנושא בשל ניגוד העניינים בו הוא מצוי בשל משפטו. גם העובדה שהחוק אמור להתקדם מחר במליאה, באמצעות "עסקה" עם ש"ס ויהדות התורה שמקיימות "עוצר חקיקה" ולא מצביעות עם הקואליציה בגלל משבר חוק הגיוס, מרמזת שראש הממשלה "מודע" לאירוע.
מה התועלת שעשויה לצמוח לראש הממשלה מהמהלך?
תובע חדש יכול לבקש עם היבחרו לתפקיד את תיק ראש הממשלה לבחינה מחדש. הוא יכול לבחון את התנהלות החקירות, צוות התביעה והיועץ הקודם בקשר לתיק. בין השאר, הוא יכול לבחון מדוע התנגדה התביעה להצעת השופטים לקיים גישור במטרה להביא לעסקת טיעון, ומדוע התביעה לא חזרה בה מאישומו של נתניהו בעבירת שוחד שבחוזקה הטילו השופטים ספק.
מה האופציות העומדות בפני התובע הכללי במקרה כזה?
הוא יוכל להציע כמה חלופות: להמשיך עם התיק כפי שהוא מתנהל היום או לעכב את ההליכים. כשמדובר בראש הממשלה שנתון במצב מלחמה, וכשאזרחי המדינה מצויים בעימות מתמיד בגלל התנהלות התיק, הדבר פוגע בחוסן הלאומי. לכן התובע הכללי יכול לבטל חלק מהאישומים או להסכים לבצע גישור כהמלצת בית המשפט .
אם חוק פיצול היועץ המשפטי יושלם צפויות עתירות לבג"ץ. מה סיכוייהן?
הסיכוי שיתקבלו נמוך. הממשלה והכנסת רשאיות לחוקק חוקים כל עוד הם אינם פוגעים פגיעה גרעינית בזכויות אדם ובסדרי המשפט של ישראל, ובתנאי ושהכנסת והממשלה לא חרגו מסמכויותיהן. מלבד זאת, השינויים בבית המשפט העליון, שבו הרוב השמרני שולט, מקטינים את הסיכוי שיתערב בחקיקה.
