בלחץ סיום מושב הקיץ של הכנסת המתפזרת בעוד שבועיים, למשך חודשים רבים עד לאחר הבחירות, החליטה הקואליציה להעביר את הצעת החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה במתכונת מצומצמת יותר. לכאורה. מכיוון שמדובר באחת מליבות המהפכה המשפטית, באשר לאחד התפקידים העוצמתיים במדינה, שהמערכת המשפטית מתנגדת לו, נערכו עד כה קרוב ל-60 דיונים בוועדת החוקה של הכנסת. רובם היו סוערים ומלווים בהתנגשות בין מוביל ההצעה, יו"ר הוועדה ח"כ שמחה רוטמן וח"כים מן הימין, לבין צמרת הייעוץ המשפטי לממשלה ויועצים משפטיים לשעבר.
מה המצב היום?
מאז קום המדינה, ובג"צ חיזק זאת באינספור פסיקות, היועמ"ש הוא הפרשן המוסמך של הדין כלפי הרשות המבצעת, כל עוד בית משפט מוסמך לא קבע אחרת. לכן, אם הוא קובע שהממשלה עומדת לעבור על החוק, או עברה כבר על החוק בהחלטותיה, במינוייה או במדיניותה, עליה לסגת או לתקן את ההחלטות כדי שיעמדו בדרישות החוק. המערכת המשפטית סבורה ששלטון החוק חל גם על הממשלה, כדי להגן על האזרח מפני החלטות שרירותיות, לא מידתיות או מנוגדות לערכי הליבה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.
מה טענות הקואליציה לשינוי ופיצלו התפקיד?
המקטרגים טוענים שהיועמ"ש נחשב כבעל כוח שאין לו אח ורע בעולם המערבי, וכי היועץ, בסיוע סמכויותיו, מגביל את הממשלה בהגשמת מדיניות שלשמה נבחרו על ידי הציבור. הם גם טוענים שעצם העובדה שהיועץ אחראי על הגשת כתבי אישום נגד ראש הממשלה, שרים, ח"כים ונבחרי ציבור, גורם להרתעתם ואף לאיום עליהם בפלילים ובהדחה.לכן בהיות היועץ גם ראש התביעה הכללית הוא מצוי בניגוד עניינים.
עם הקמת הממשלה סימן שר המשפטים יריב לוין את שינוי הייעוץ המשפטי: "היועצים המשפטיים - לא עוד כפיפות של הממשלה לדרג לא נבחר. היועצים המשפטיים כשמם כן הם, יועצים ולא מחליטים. כשהם מייצגים את הממשלה, הם צריכים לייצג את הממשלה, ולא את דעתם הפרטית".
מהן סמכויות היועמ"ש מאז קום המדינה?
המונח הרווח לתיאור סמכויות היועץ המשפטי מכונה "כובעיו". הוא עומד בראש התביעה הכללית - החל מהיותו "הבוס" של פרקליט המדינה וראש אגף אגף החקירות במשטרה הכפוף אליו למעשה. אלה מופקדים על הפעלת דיני העונשין, כולל ייצוג התביעה הכללית בבתי המשפט. במעמדו כראש התביעה, ליועץ יש את הסמכות להחליט על פתיחת חקירות ואף על הגשת כתבי אישום נגד חברי כנסת, שרים ואף נגד ראש הממשלה.
הוא מייצג את המדינה וגופיה בבתי המשפט בכל סוגי ההליכים האזרחיים, מנהליים ופיסקליים.
הוא הפוסק האחרון, לפני פסיקתו הסופית של בג"ץ. הפרשן המוסמך של החוק כלפי רשויות השלטון, וחוות דעתו מחייבת את הרשות המבצעת, כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת. על פי הנהוג ועל פי פסיקות בג"ץ, כל היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה כפופים למרותו המשפטית .
נכון להיום, היועץ רשאי שלא לייצג את המדינה בבית המשפט אם הוא סבור שעמדתה אינה חוקית - ואף לא להתיר לשרים לקחת ייצוג נפרד. הוא שולט ביועצים המשפטיים של השרים ולכן הם מגבים אותם לא אחת בהגשמת מדיניותם.
הוא מסייע לממשלה ולשר המשפטים בייעוץ להכנת חקיקה המוגשת לכנסת ובבחינת הצעות חוק פרטיות.
הוא פועל לשמור על האינטרס הציבורי ולייצגו בערכאות שונות, כנדרש לפי דין.
כדי לקבע ולחזק את מעמדו של היועץ, הוא נבחר לכהונה בת 6 שנים שאינה תלויה בממשלה זו או אחרת, באמצעות ועדת איתור בראשות שופט עליון בדימוס . יש אפשרות גם להדיחו מנימוקים כבדי משקל . והכל כדי שלא יהיה תלוי בממשלה .
מה קובעת הצעת חוק הפיצול?
פיצול הסמכויות לשני תפקידים נפרדים: יועץ משפטי לממשלה - האחראי על הייעוץ המשפטי לממשלה, ייצוג המדינה בבתי המשפט בעניינים שאינם פליליים והובלת מערך הייעוץ המשפטי. ותובע כללי - האחראי באופן בלעדי על תחום המשפט הפלילי, לרבות העמדה לדין וניהול התביעה הכללית. במחלוקות לגבי חלוקת סמכויות בין שני התפקידים - הסוגייה תועבר להכרעת שר המשפטים.
מינוי וכהונת היועמ"ש: ימונה בידי הממשלה לפי המלצת ראש הממשלה ושר המשפטים. לא תהיה ועדת איתור מוקדמת שתמליץ לממשלה קודם למינוי, כפי שהיה בשלושים השנים האחרונות. כהונתו תהיה צמודה לכהונת הממשלה שמינתה אותו - כלומר סוג של משרת אמון. כיום יועץ אינו צמוד לכהונת ממשלה.
התובע הכללי יהיה אחראי על חקירות נבחרי ציבור. מליאת הכנסת
(צילום: שלו שלום )
הממשלה תוכל להעבירו מכהונה לפי המלצת רה"מ ושר המשפטים - בשל חילוקי דעות עם הממשלה המקשים, לדעת הממשלה, על שיתוף פעולה יעיל. בין אם נבצר ממנו באופן קבוע למלא תפקידו, אם עשה מעשה שאינו הולם מעמדו, או סירב למלא חובה לפי חוק זה או כל דין - וכן אם מתנהלת נגדו חקירה פלילית או הוגש נגדו כתב אישום. היום ניתן להעביר מכהונה לאחר הבאת הנושא לועדת איתור .
סמכויות היועמ"ש: ייתן חוות דעת משפטיות לכלל גופי הרשות המבצעת ויוכל לעשות כן ביוזמתו אם ראה בכך צורך. יסייע לממשלה בקידום מדיניותה במסגרת הדין. חוות דעתו המשפטית תוגש בכתב ותיחשב כמשקפת את הדין, אך הממשלה תוכל לקבוע שלא לקבל זאת - בין אם חוות הדעת מתייחסת לממשלה עצמה או לכל גוף אחר ברשות המבצעת.
היועץ ייצג את המדינה בבתי המשפט. הממשלה תוכל לקבוע את עמדת המדינה בכל הליך משפטי (למעט בהליך המנוהל על-ידי התובע הכללי או הליך שבהם הוסמך המשנה הבכיר לנהל הליכים כמגן האינטרס הציבורי). אם היועמ״ש יסבור שאינו יכול להציג את עמדת הממשלה, או אם הממשלה תחשוב שאינו מייצג אותה כראוי - ניתן יהיה למנות עורך דין חיצוני לייצוג המדינה. התייצבות היועמ"ש, במקרים שבהם הממשלה מינתה עורך דין חיצוני, תהיה רק בהסכמת הממשלה - אלא אם כן מדובר בהליך הנוגע לתחום הפלילי.
מינוי וכהונת התובע הכללי: התובע ימונה בידי הממשלה מתוך רשימת מועמדים שתמליץ עליה ועדה ציבורית מקצועית. כהונתו תהיה שש שנים - והעברתו מכהונה מותנית בהסכמת הוועדה הציבורית. התובע יהיה עצמאי בהחלטותיו בתחום הפלילי ולא יהיה כפוף ליועמ"ש.
הממשלה ושר המשפטים לא יוכלו להנחות את התובע כיצד לפעול במקרה פלילי מסוים, אך הוא יהיה נתון לפיקוח כללי של הממשלה ושר המשפטים בענייני מדיניות אכיפה וסדרי מנהל. הוא ימסור דוח על פעולותיו לשר המשפטים ויתייעץ עמו. אם התובע יחשוב שמסירת הדוח תפגע באינטרס ציבורי חשוב הוא ימסור אותו לנציב תלונות הציבור על הפרקליטות במקום לשר.
חשש שהפיצול יפגע בשמירה על זכויות האזרח
(צילום: Jack GUEZ / AFP)
פתיחה בחקירה פלילית נגד ראש ממשלה, שרים, חברי כנסת, שופטים ובכירים נוספים - תחייב אישור של בית משפט מחוזי. היום פתיחה בחקירה נגד אנשים אלה דורשת עמדת פרקליט המדינה, אשר בדרך מלווה גם הוא חקירות נגד בכירים. החלטה על הגשת כתב אישום נגד בכירים תחייב גם אישור של ועדת בכירים מיוחדת.
מה אומרים מתנגדי הפיצול?
ככלל הם אומרים שאין להשוות בין ישראל לבין מדינות אחרות. במדינות אלה יש מסורת חוקתית, חוקה משוריינת, איזונים ובלמים והכוח השלטוני מפוזר. בישראל, שבה הממשלה שולטת בכנסת, אין חוקה, אין ביקורת שיפוטית, אין מסורת של זכויות אדם - כך שרק מוסדות היועץ ובית המשפט העליון מגנים על האזרח מפני שרירות הרשות.
מה טוען הייעוץ המשפטי לממשלה?
לממשלה אין שום כלים להיות בית משפט, אין לה מומחיות משפטית, האנשים שיושבים בה הם לא שופטים, הם אנשים פוליטיים עם שיקולים פוליטיים. ההצעות מהוות פגיעה בעצמאות ובשלטון החוק: דרכי המינוי המוצעות יובילו לפוליטיזציה מלאה של ראש התביעה הפלילית ולפגיעה בעצמאות מערכת אכיפת החוק.
יש בהצעות להחליש את מוסד היועץ המשפטי ואת בעלי התפקידים החדשים שיחליפו את היועץ המשפטי ולפגוע ביכולתם לבצע את תפקידם כשומרי סף. הם רואים את ההצעה בהקשר הכולל של פגיעה במערכת האיזונים והבלמים בדמוקרטיה הישראלית. שנועדו לשמור על שלטון החוק ועל זכויות האדם והאזרח.
הממשלה לא תהיה כפופה לחוות הדעת של היועמ"ש
(צילום: חיים צח/ לע״מ)
הצעות החוק צפויות להוביל לפגיעה בערובות שלטוניות בסיסיות וחיוניות ביותר לשלטון החוק, למנהל התקין, למניעת שחיתות ולהגנה על זכויות הפרט - ולהביא להחלשה משמעותית של המערך המשפטי הציבורי, של הייעוץ המשפטי לממשלה ושל מערך התביעה הכללית כאחד.
קיימות השפעות אפשריות נוספות לשינויים מסוג זה, כשלעצמם ובצירוף שינויים יסודיים נוספים של מערכת המשפט, הרחבות יותר מההיבטים שהוזכרו לעיל ונוגעות להיבטים בין לאומיים של משפט וכלכלה. הכול, במהלך חפוז, בהצעות חוק פרטיות שלא קדמה להן עבודת מטה, ללא תשתית מקצועית או עובדתית, ובניגוד למסקנות "ועדת שמגר" שקבעה שאין לפצל את התפקיד.
נראה שהחקיקה ויתרה בינתיים על הקמת גוף של תובע כללי נפרד
נכון לעכשיו, המתכונת המצומצמת בה רוצה הממשלה להעביר את חוק הפיצול, אינו כולל את הסעיפים הקשורים לתובע הכללי - אלא להגבלת סמכויות היועמ"ש בלבד. מצב זה ייצור ריק במערכת המשפטית - שם טענו כי משמעות המהלך של ריסון הייעוץ המשפטי לממשלה הוא גם ריסוק עצמאות התביעה הכללית. ברגע שהיועץ המשפטי לא יוכל לומר שצעד אינו חוקי - לא ניתן לתבוע שר, ח"כ, פקיד בכיר או כל אזרח על צעד שעשה, כי היועץ לא הכריז עליו שאינו חוקי.
איך הפיצול ישפיע על היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה?
חוק הפיצול אמור להתיר את קשר הסמכות הקיים מאז קום המדינה, שעל פיו היועץ המשפטי הוא הבוס המקצועי של היועצים למשרדים. עמדתו המשפטית ולא עמדת השר הממונה על המשרד היא הקובעת. לכן אם היועמ"ש מחליט להגן או שלא להגן בבג"ץ על החלטת השר - עמדתו חלה גם על יועמ"ש המשרד. חוק הפיצול יקבע שכל שר ימנה יועמ"ש למשרד שהוא איש אמונו ואינו כפוף משפטית ליועמ"ש.
